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十堰市探索建立国家公园体制的思考与建议
作者: 来源:中国人民政治协商会议十堰市委员会 日期:2014/11/21 10:18:31


国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性,为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所,而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。2014年十堰入选国家生态文明先行示范区建设名单(第一批),国家要求十堰探索建立国家公园体制,这为我市加快生态文明建设,促进转型跨越发展提供良好的机遇。

一、国家公园体制的考察

(一)国家公园的内涵

国家公园的概念源于美国,最早是1832年由美国画家乔治·卡特琳提出。他认为国家公园是一种保留区,通常是为政府所拥有,目的是保护某地不受人类发展和污染的损害。自美国国会于1872年通过了黄石法案建立世界上第一个国家公园至今,全世界已有100多个国家设立了多达1200多处风情各异、规模不等的国家公园。

关于什么是国家公园,1975年世界国际保护联盟(IUCN)给国家公园作出的较为明确的定义,得到了世界各国的普遍认同。国家公园是集资源保护与休闲游览为一体的较大面积保护区,须具备以下五个条件:一是由国家主导,体现国家意志,通过旅游来展示和强化爱国主义教育;二是面积不能小于1000公顷,至少包含一个具有地方代表性的完整生态系统,人为影响度较低;三是为了长期保护自然景观、原生动植物和特殊生态系统的目的;四是由国家采取措施,限制发展工商业和集聚区,并禁止伐木、采矿等行为,有效保护生态和景观;五是在一定范围内允许游客进入,维护自然状态作为科研、教育和游憩。

由于世界各国国情不同,国家公园的标准、规模、称谓也不尽相同,但所有国家公园所具有的价值和功能相当一致,都是为了追求健康、美好、安全的自然环境和科学、教育、游憩、环境保护以及经济方面的多种价值。从世界范围来看,国家公园自然状况具有天然性和原始性,景观资源具有珍稀性和独特性。

(二)美德日国家公园的概况和经验

美国共有58个国家公园,国家公园体系中的成员数量达到了388个,包括国家公园、国家保护区、国家湖泊、国家历史公园等20个小类,总土地面积有32万多平方公里。美国国家公园的标准是:资源在全国范围具有杰出性、遗产性、教育性、娱乐性和完整性,具备成为国家公园系统的适宜性和可行性,国家公园管理体制对资源具有最优性。美国国家公园的功能有:保存典型完整的生态系统,为国民提供良好的生存环境和游览休憩的重要场所,体现美国重要的价值观与理想。

德国共有14个国家公园,最大的石勒苏益格一荷尔斯泰因州北海浅滩国家公园面积为4415平方公里,国家公园总面积达到7000多平米公里,超过德同总面积的2%。德国国家公园的标准是:在区域内资源具有特殊性,符合自然保护区的法律规范,受人类影响较少。德国国家公园的功能有:保护物种的多样性,保护区域独特的特征和优美的风景,为国民提供科学研究、科普教育、游览和休养的场所。

日本共有国立公园29个,国定公园56个,都道府县立公园309个,自然公园总面积达到5万多平方公里,约占国土总面积的14%。日本国家公园没有统一的标准,其主要功能是:保护优美的自然风景和生态系统的完整性,为国民提供休憩、享用自然和教育的机会,发展生态旅游事业带动经济的发展。

美德日国家公园在长期的发展过程中,有以下可资借鉴的经验。一是保护自然资源的完整性。避免或最大限度地降低人类活动对公园资源所产生的不良影响。二是中央集权型的管理体制。国家公园实行三级管理,即国家公园管理局、国家公园管理地区分局、国家公园管理处,地方政府无权干涉。三是完整的法律系统。健全的法律系统赋予国家公园管理机构的权威性。四是长期一致的国家公园规划、多元的资金来源和综合的服务管理等。

(三)我国国家公园的现状及问题

我国没有建立完整的国家公园体制,类似于美国国家公园功能定位的有七种类型:国家森林公园、国家自然保护区、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家水利风景区和国家重点风景名胜区。1956年鼎湖山国家自然保护区在广东省肇庆市建立至今,我国各地以国家冠名的各类型公园已超过1000余座。其中,国家级的自然保护区有200多个,14个被列为世界自然遗产,26个自然保护区加入到了联合国教科文组织的国际人与生物圈保护区网络;国家重点名胜风景区共有200多家;国家地质公园共近200个;国家级水利风景区300多处;国家湿地公园30多个。

从管理体制上来看。我国的国家公园管理属于属地管理和部门管理相结合的方式。根据国务院的有关规定,我国国家公园的管理主要由所在政府的工作,同时根据不同类型接受相应主管部门的领导,这造成国家公园管理上存在权责不清的情况。具体有以下几种类型:一是地方政府型,由国家公园所在地政府机构来直接管理国家公园。二是事业单位型,由国家公园所在地政府派出的管理局负责国家公园的各项工作。三是混合型,对内以管理局或者管委会为主,对外由所在地政府处理。

从经营体制上来看。我国国家公园具有资源保护与旅游开发的双重职责,但有偏重旅游开发的经济职能现象,在资源保护上做得不够。具体有以下几种模式:一是政府独自经营模式,由当地政府以其派出的管理局作为经营主体,实行非企业型治理方式;二是民营企业租赁或承包模式,国家公园将所有权和经营权剥离。三是现代企业制度经营模式,国家公园实行的是现代企业型治理,此种模式侧重国家公园的商业性和娱乐性。

从服务管理上来看。我国国家公园的服务管理主要包括提供各项必要设施,如交通系统、公共卫生间、游客服务中心的餐饮住宿、旅游观光车、互联网的信息更新等等,在国家公园的科普、教育功能方面做的不足。

从参与机制上来看。我国政府和企业占据主导地位,而社区居民的参与力度却十分有限,企业的参与大都是以利益为导向的,导致国家公园陷入保护和发展两难的境地。

二、十堰探索建立国家公园体制的思考

    20146月国家发展改革委、财政部、国土部、水利部、农业部、国家林业局6部委联合下发了《关于开展生态文明先行示范区建设(第一批)的通知》,十堰市名列其中。十堰市地处丹江口库区,是国家重要的水源保护区,建设生态文明先行示范区,对保证国家生态安全、促进五位一体协调发展将发挥重要作用。结合我国国家公园的发展现状和市情,就十堰建立国家公园体制的定位、战略和策略方面做如下思考。

(一)定位

    国家公园体制是生态文明建设中的一个热点问题,国家对此高度重视。此次国家六部委要求十堰市、南阳市重点探索建立国家公园体制,并强调要做好与河南、湖南毗邻地区的协调衔接,共同推进丹江口库区及上游地区生态文明建设,为全国生态相似地区的生态文明建设积累有益经验、探索发展模式。南水北调丹江口库区分布在十堰市和南阳市境内,国家要求两地探索国家公园体制的明确指向是建立南水北调丹江口库区国家公园,但从目前来看尚不具体相应的条件。一是丹江口库区跨越两个省的两个地级市的行政区域,打破行政区域壁垒十分困难。二是南水北调中线通水在即,与调水相关的调水法人设置、税费分配等事项尚没有最终确定,协调统筹其它问题十分复杂。三是丹江口库区基础设施条件与建立国家公园的要求相比还有相当的差距,先期调查研究及其它各项准备工作的开展尚有待时日。

(二)战略

立足当前,着眼长远,我市关于国家公园体制的探索应当实行三步走的战略。第一步,策划申报并促成建立武当山国家公园,提升武当山的管理层次,整合周边资源,完善功能定位,比照发达国家国家公园体制和经验,探索国家公园的体制。第二步,协调河南省南阳市,并向省、中央就建立丹江口库区国家公园报请,契合国家生态战略布局,争取建立丹江口库区国家公园,移植武当山国家公园的管理模式和经验。第三步,立足于我市境内的武当山国家公园和跨湖北、河南两省的丹江口库区国家公园,探索适合中国国情的国家公园体制,为全国其它地方的国家公园建设提供模范和样板,将我市建成生态文明示范之城。

(三)策略

实施上述三步走的战略,应当在具体策略上做到以下几点。一是争天时,在探索建立国家公园体制的过程之中,省、国家的政策支持居于一个十分重要的地位,因而要充分利用各种机遇,将国家公园的建立纳入各类规划之中。二是创地利,良好的自然生态和较完善的基础设施是建立国家公园必不可少的条件,因而要更加注重对生态环境的保护,在不影响生态环境的前提下加快域内重大基础设施建设。三是聚人和,探索建立国家公园体制是一个创新性工作,必然的需要大量具备相关专业知识背景的创新性人才,因而要更加注重人才工作,为我市生态文明建设提供的智力支撑。

三、十堰探索建立国家公园体制的建议

    国家公园及其体制在我国还处于起步阶段,还是一个新生事物。2008年,国家批准建立了我国第一个国家公园——汤旺河国家公园,开启了国家公园体制机制的探索。但与美德日等发达国家相比,我国的国家公园体制尚未形成。为促成武当山国家公园、丹江口库区国家公园的建立,对国家公园体制机制的探索,提以下几下点建议。

(一)建议市委、市政府将探索建立国家公园体制纳入议事日程。组织相关人员赴美国、德国和日本的国家公园及我国汤旺河国家公园考察,学习经验为我所用。

(二)建议市委、市政府做好前期研究工作。组织相关部门研究国家关于国家公园相关的法律、法规及政策,争取国家、省对探索建立国家公园体制的重视和支持。必要时可采取招标的形式,就丹江口库区国家公园进行可行性研究。

(三)建议市委、市政府促成建立武当山国家公园,为进一步建立丹江口库区国家公园打下基础、积累经验。

生态文明是人类文明发展的一个新的阶段,国家公园以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略,通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护,既排除与保护目标相抵触的开发利用方式,达到了保护生态系统完整性的目的,又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所,是实现生态文明价值内涵的重要形式。十堰基于其特殊的生态地位,在探索建立国家公园体制方面大有可为,请市委、市政府高度重视。

 (市政协委员  周新亚)




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